券商中國
劉珺宇
2024-11-23 19:33
【言為新聲】
針對我國地方政府債務問題，不能只是采取行政手段加以化解，而應該通過制定專門法律，將地方政府債務納入法治的軌道。
喬新生
中國長期實行量入為出財政政策，財政赤字很少出現(xiàn)。上個世紀90年代，為了應對亞洲金融危機，中國發(fā)行國債，出現(xiàn)財政赤字。進入本世紀，為了刺激經濟增長，中國發(fā)行國債，增強國家財稅宏觀調控政策作用。但是，中國始終將財政赤字控制在國內生產總值3%以內。
對于中國債務政策，一些學者建議可以考慮將財政赤字貨幣化。其實質就是由財政部門發(fā)行國債，中央銀行購買國債，并且對外釋放人民幣，以此來強化國家債務的流動性。
這種觀點并沒有得到多數人贊同。首先，發(fā)行國債需要成本。如果實行財政赤字政策，必然會給未來中國經濟發(fā)展增加巨大的壓力。
中國發(fā)行國債，既要考慮到當前經濟發(fā)展的需要，同時也要考慮到未來經濟增長承受能力。如果寅吃卯糧，通過擴大債務規(guī)模實現(xiàn)經濟發(fā)展，那么，最終必然會陷入債務泥潭。
其次，中國是社會主義公有制國家，國有企業(yè)在國民經濟中發(fā)揮舉足輕重的作用?！秶匈Y產管理法》等法律明確規(guī)定，通過編制國有資本經營預算，將國有資本所得用來充實國庫，必要的時候，可以將國有資本轉為社會保障基金，用來解決社會保障體系發(fā)展問題。 如果經濟遇到困難，可以把國有資本經營所得用于財政支出，也可以通過出售部分國有上市公司的股份，減少債務負擔?？偠灾３重斦洕姆€(wěn)定性，實行量入為出的財政政策，對于中國可持續(xù)發(fā)展，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。
第三，中國當前所面臨的債務問題，不是中央債務，而是地方債務。地方政府編制財政預算，按照《中華人民共和國預算法》，提交地方人大審議批準。地方政府法定債務嚴格控制在合理范圍之內。
但是，一些地方政府為了加快基礎設施建設步伐，通過設立城市投資公司或者融資平臺，從國有商業(yè)銀行獲得大量貸款。政府設立的企業(yè)相互擔保，從而使貸款規(guī)模越來越大。由于地方政府投資建設基礎設施短期內很難取得效益，因此，一些地方政府債務不堪重負。
西南地區(qū)少數省份請求中央增加轉移支付解決財政困難，還有一些地方發(fā)放紅頭文件要求商業(yè)銀行同意地方政府延期償還貸款，個別省份希望中央政府設立金融資產管理公司收購地方政府的債務，以解決地方政府燃眉之急。從目前情況來看，中央化解地方政府債務政策工具很多，幫助地方政府解決財政困難不成問題。但是，如果長此以往，地方政府債務負擔會越來越沉重。解決地方政府債務問題，必須另辟蹊徑。
第四，中國現(xiàn)行法律制度體系中，為了減輕地方政府債務，已經制定了一些法律規(guī)范。無論是轉移支付，還是中央政府代為發(fā)行地方債，其目的都是要幫助地方政府籌措資金，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是，由于少數地方政府官員急功近利，把地方政府債務通過各種方式轉化為地方政府設立國有企業(yè)的債務，結果導致地方政府隱性債務急劇增加。如果這種局面持續(xù)下去，那么，發(fā)生地方政府債務危機的可能性會越來越大。
正因為如此，有必要在《中華人民共和國預算法》之外，單獨針對中央和地方政府的債務問題制定法律。
國家制定債務法主要解決以下幾個方面的問題：第一，規(guī)范政府債務的種類，實行嚴格清單管理制度，除了法律規(guī)定舉債方式之外，地方政府不得亂開口子，不得通過設立企業(yè)相互擔保增加債務。地方政府及其所屬部門不能以各種方式提供擔保，增加債務風險。只有嚴格控制政府債務種類，除了法定地方政府債務之外，地方政府不得巧立名目，增加地方政府債務，才能確保地方政府債務不會繼續(xù)膨脹。
第二，必須嚴格責任制度。地方政府債務負擔增加，根本原因就在于，一些地方政府官員執(zhí)政觀念存在嚴重問題。他們?yōu)榱俗非笳?，無視地方財政收入汲取能力，為了所謂長遠利益，忽視了當地企業(yè)和居民現(xiàn)實壓力。如果不采取切實有效的措施，強化地方政府官員的責任，那么，地方政府債務膨脹現(xiàn)象將會越來越嚴重。
雖然我國現(xiàn)行《審計法》及其他法律規(guī)定都嚴格要求地方政府及其主要負責人承擔財經責任，對主要官員實行責任審計。但是，由于沒有從源頭抓起，把地方政府債務和地方政府官員的責任直接聯(lián)系在一起，結果導致清理地方政府債務的同時，又會產生新的地方政府債務。
只有強化責任意識，追究地方政府官員政治責任、紀律責任、法律責任，才能真正約束地方政府的投資沖動，減少盲目投資所帶來的危害。
制定債務法，就是要求地方政府實事求是，謹慎理財。政府設立的投資公司，必須實行嚴格的風險控制。如果投資高新技術產業(yè)，應當允許失敗。但是，如果投資普通基礎設施項目，必須確保收支平衡并且按期實現(xiàn)盈利。
國家發(fā)展和改革部門已經采取果斷措施，砍掉了許多城市地下鐵路建設項目。這是一個良好開端。但是，要想從根本上把行政審批納入法律軌道，還必須制定債務法，把地方政府基礎設施建設投資權責利劃分清楚。如果投資企業(yè)違反法律規(guī)定，應當追究投資企業(yè)負責人的刑事責任。如果基礎設施經營企業(yè)經營不善，導致出現(xiàn)嚴重虧損，應當追究經營企業(yè)負責人法律責任，政府官員接受紀律處分和政務處分。
總而言之，針對我國地方政府債務問題，不能只是采取行政手段加以化解，而應該通過制定專門法律，將地方政府債務納入法治的軌道。因為只有這樣，才能真正束縛地方政府官員投資沖動，減少地方債務擴張所引發(fā)的腐敗犯罪現(xiàn)象。
（作者系中南財經政法大學教授）
本報專欄文章僅代表作者個人觀點。
